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基层人大代表履职与培训的调查分析
人大代表，肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责，肩负着选民和选举单位的重托，他们个人综合素质的高低，直接关系到能否切实行使好宪法和法律赋予的职权、发挥好国家权力机关的作用，他们的履职状况向来备受关注。本文试图通过对基层人大代表履职状况、履职能力和学习培训情况的调查并分析，对进一步加强代表学习培训工作提出对策建议。
一、人大代表履职与学习培训情况调查的分析
2005年12月，笔者从福建省清流县的4个乡镇（全县15个乡镇）择取了41名代表（占4个乡镇县、乡人大代表总数的18 %），对其履职与学习培训的情况进行问卷调查。从调查情况来看，总体上说，人大代表履职水平在不断进步，履职意识和能力不断增强，代表作用也发挥得越来越好。但不可讳言的是，由于对代表培训工作不够重视，没有建立相应的代表学习培训机制，代表学习培训开展得不好，致使代表履职过程中“缺位”或“不到位”现象还不同程度存在着，与我国民主政治发展的必然要求和人民群众的愿望还有较大差距。问卷调查统计的信息显示，基层人大代表在履职与学习培训上主要有以下三个方面的问题：
第一，培训工作缺乏导致代表履职意识淡薄
人大代表的代表意识是其政治活力的源泉之一。调查发现，代表职务意识淡薄、履行义务责任感不强的现象仍存在于较大范围的代表群体中。有的代表仅仅把代表职务当作一种政治荣誉，视为对自己所做出成绩的奖励，这也是导致代表履职水平和质量不高的主要原因之一。受调查的代表中有28人（占68%）认为当选人大代表是“一种荣誉”；在承办单位处理自己提出的议案、建议过程中，28名代表“等待办理结果或不再关注”，只有11名代表会“积极关注，促使问题得到解决”；对大会主席团确定的正式候选人如果不满意，只有1名代表表示会投否决票并另选他人，另有6名代表会投弃权票，其余都选择“相信组织，投赞成票”；在大会闭会期间，只有不到一半的代表主动开展了联系选民的活动，帮助选民反映问题；在闭会期间，没有一名代表向县人大常委会或者乡镇人大主席团提出过书面意见和建议。通过调查还了解到由于职务意识不强，一些代表没能对自己所代表的选区和选民各方面的工作进行主动、深入地了解，或者只顾忙于本职工作，不想抽出更多的时间深入选民当中了解实情，搜集民意，导致审议发言往往不能切中要点，不能真实地反映选民的意愿，不能帮助选民解决具体困难和问题；有的代表思想上有顾虑，不敢大胆行使职权，开会发言只说好话、中听话，反面意见基本不提，或者开会发言时人云亦云、随声附和，缺乏独到见解和理性分析。表面上，代表履职意识不强，是影响代表积极主动地履行职责、充分发挥作用的主要原因，但进一步分析，就会看出，导致代表履职意愿不强的原因，并不全是代表的意识问题。好些代表特别是农村代表根本不清楚人大代表有哪些权利和义务，在他们不知道自己究竟有哪些权利和义务的前提下，在他们从来没有经过民主议政培训的情况下，一味要求他们具备较高的参政议政热情是强人所难。
第二，履职知识缺乏导致代表履职能力低下
人大依法行使职权程序性的要求相当高，这就要求代表必须具备相应的履职知识。影响代表执行职务的原因，除了代表履职意愿不强、履职保障不足等因素外，原因之一是代表缺乏必要的履职知识，致使一些代表在调查分析、语言表达和组织协调能力上相当欠缺，即便有些代表心里非常想行使监督权，但也由于不知道如何进行而“自动弃权”，甘当“挂名代表”。调查显示，有17名代表不了解提议案的具体要求，有些代表对于提出议案、建议，不是主动地开展调查研究，多方听取群众的意见和要求，认真思考并撰写，而是由工作人员代劳撰写，或者干脆在别人提出的议案、建议上签个名，提交上去就拉倒，对办理的整个过程和结果不再关注；有15名代表在审议中从来没有发过言；而一些较为刚性的监督方式，像罢免权、质询权、特定问题调查权等，很大程度上也是由于代表不了解这些权力运行的具体程序和要求，多年来被“束之高阁”；由于绝大多数代表不了解预算在大会表决前、预算被批准后必须经过哪些程序以及代表有权参与整个预算过程中的哪些环节，故只有2名代表曾经对政府预算报告提出过修改建议。与人代会期间代表履职相比，闭会期间代表履职的情况更糟。调查显示，闭会期间代表除了参加人大组织的视察、检查和调研等“规定动作”外，很少有代表个人或者代表小组开展监督的“自选动作”，受调查代表从来没有个人持证进行视察；14名代表抱怨他们在闭会期间“从来没有参加过代表活动”，且有39名代表表示，本级人民政府从来没有向他们寄送有关政情材料，久为人们指责的“代表代表，会完就了”，仍在不少代表身上表现出来。由于缺乏必要的履职知识以及对政情的了解掌握渠道，一些代表在遇到问题时往往无从入手，既不知道该采取什么监督方式，也不能有针对性地提出什么监督意见。
第三，学习培训形式单一、针对性不强
一些地方的代表学习培训工作多是走走过场、走走形式。调查显示，除了换届时县、乡人大曾组织新当选代表集中半天左右时间学习代表法、地方组织法、选举法等相关基本“应知应会”的知识外，届中针对代表履职提供的“专题学习培训”和为代表开展活动创造条件的“知情知政”的学习培训班从未举办过。代表学习培训针对性不强，效果不好。分析其原因主要有四：一是没有培训工作机构。代表学习培训一般由人大常委会办公室和代表工作室临时组织召集，或者委托乡镇人大主席组织召集，没有将代表学习培训写入人大常委会（或乡镇人大主席团）工作计划，也没有制订一个明确的学习培训目标。至于代表学习活动的辅导、释问、答疑等具体的工作，更是由于人手不足基本无人问津。二是师资奇缺。目前基层人大大多没有建立专门的学习培训机构，也没有专门的授课教师，受人力、财力所限以及时间的影响，代表学习培训基本上采取以会代训的方式，或者由机关工作人员讲课，学习内容不深入，难以达到“充电”的目的。三是学习培训经费没有保障。县级人大基本没有专项代表学习培训经费，乡镇就更别提了，好些乡镇财政预算只能保障代表大会召开，至于代表小组活动、代表学习培训活动经费多是用一点批一点。因为缺乏学习培训经费，学习培训时只好结合代表活动学学有关法律和政策文件，简单应付了事。四是学习培训与履职实践结合得不够紧密。学习培训过程多照本宣科，结合实际少，讲大道理多，具体分析少，更缺乏组织代表在学习培训之后深入实地调查研究，用所学理论知识指导开展活动。
二、加强代表学习培训的对策建议
如何使人大代表真正具备代表民意的能力，在现阶段，最便捷和有效的方法就是对他们进行系统的、有效的学习培训。通过学习培训，帮助人大代表学习掌握参政议政必备的法律法规知识、政策理论知识和实际操作技能，使代表不但意识到自己是人民群众的代言人，是在代表人民的利益和意志行使管理国家和社会各项事务的职权，而且使其切实掌握代表履职的方式，了解行使宪法和法律赋予各项监督权的工作程序。在履职与学习培训二者的关系上，应重点把握好两点：一是积极开展学习培训促进代表增强履职意愿，提高履职技能；二是通过大量的履职活动促进代表对增加学习培训的需求，实现两者良性循环互动。
第一，重视学习培训工作
代表履职的原动力，归根到底，是源于代表的责任感和使命感，以及认真扎实的工作作风和高超的履职技能。搞好代表学习培训工作，是提高代表依法履职水平的有效途径。要切实把代表的学习培训列为地方各级人大工作的重要内容，加强领导，对培训机构设置进行统一要求并制度化、规范化。有条件的地市、县（区）可建立专门的代表学习培训工作机构（中心），形成与国家和省级人大培训机构的上下对应，以保证人大学习培训工作的正常开展；也可以采取充实人大代表工作机构的人员力量，明确由人大代表工作机构具体负责，切实加强培训工作的组织安排。同时，地方各级人大还应积极争取同级党委重视和支持代表学习培训工作，努力为代表学习培训创造有利的条件。
第二，注重学习培训实效
组织代表学习培训，系统地学习有关知识，目的就是为了提高他们的履职技能。做好代表学习培训工作，要坚持质量和效率并举的原则。要加强学习培训的计划性、针对性和区域差异性，不断提高学习培训的实效。
1.突出学习培训重点。增强代表意识、明确权利义务、熟悉履职程序、提高履职能力及提高代表的全局意识，增强代表编写议案、讨论议案的水平和能力，应是代表学习培训的重点内容。具体说，人民代表大会制度的基本理论，有关宪法的基本知识和有关人大代表的权利和义务，人民代表大会的议事规则和工作程序，如何听取审议各项工作报告和提出议案、建议、批评、意见的方法、能力，代表在闭会期间参加各项活动等方面的规定和方式，以及党的方针和国家政策等等，都是代表必须掌握的知识，都是代表学习培训的重点内容。对于代表学习培训内容，还应当根据各个时期的中心任务和不同的对象来确定。
2.科学安排学习培训时间。坚持在年会召开前或为年会准备而开展代表视察前组织代表进行学习培训，真正做到边学边干、学用结合，以提高学习培训的实际运用效果。目前，全国人大根据代表学习培训的基本内容，结合人大代表的构成、职业和换届的特点，将代表学习培训的基本安排，分为初任学习、履职学习、专题学习，这一做法也同样适合地方各级人大。各地可以参照这一做法，制订出具体的学习培训规划。此外，对于代表学习培训的时间安排，还要根据人大代表兼职性的特点，尽量避开代表本职工作任务较繁重的时期，最好是事先征求代表本人意见，因人而异，分期分批进行，保证代表有充沛的精力参与学习培训，提高学习培训的质量。
3.明确学习培训目标。让代表真正了解和掌握行权履职的方式，切实行使好宪法和法律赋予的各项职权是学习培训的最终目的。代表学习培训工作必须以提高代表的素质和能力为根本目标。对代表学习培训的内容应分三个层面进行：第一层面是“应知应会”内容的学习培训，包括人大制度基本知识、人大代表履职相关的法律法规、如何起草议案和建议意见等内容的学习培训；第二层面是“知情知政”内容的学习培训，主要是让人大代表了解本地经济运行与社会发展的情况；第三层面是“专业知识”内容的学习培训，主要通过举办专题学习培训班，帮助人大代表掌握行使代表职权所应当具备的专业知识。代表学习培训还应针对不同的代表群体，如农民代表、工人代表、知识分子代表等不同的身份、不同的工作环境和学识水平，为每位代表“量身订制”学习培训的计划、目标和内容，“因材施教”，因目标而设计教学方案，通过扎实的培训，促进代表履职水平不断提高。
4.重视教师队伍建设和学习培训教材编写。代表学习培训中心应当有稳定的教师队伍。这一点目前在市县一级可能很难做到，但可采取联合办学和长期聘请高等院校、专家学者、人大代表为兼职教师的办法。如大连市人大常委会依托市委党校建立起代表学习培训基地，使人大代表学习培训有固定的场所，从而改变了以往“以会代训”的学习培训方式或者临时抽调人员来讲课的做法，使代表学习培训工作规范化、制度化、专业化，提高了学习培训质量。做好代表学习培训，还需要有好的教材，建议全国或者各省级人大常委会组织专人编写代表学习培训教材，为各地代表学习培训工作提供规范的教材；各地在教学中也应当结合当地的实际情况，认真撰写教学提纲，使“教学相长”，促进教学质量和代表学习效果的共同提高。
第三，学习培训方式要有针对性
针对代表兼职性、本职工作任务重和工作地点分散、时间紧的特点，代表学习培训的方式可采取“四个结合”：
1.集中培训和分散学习相结合。有代表培训中心的地方可以有计划地安排本级甚至下一级的人大代表进行集中学习培训，系统地学习人民代表大会制度知识和相关的履职知识；或者依托各级党校、行政学校分批对代表进行集中学习培训。在集中学习培训之外，还应辅之以代表小组和代表个人学习的方式，进行持续性的学习，做到集中辅导与分散自学相结合，使学习培训成为代表工作的一项重要的、经常性的内容。
2.系统培训和专题培训相结合。除了抓好代表有关人大制度理论、法律法规、党的方针政策等全面的知识培训外，还应就某一专题，聘请专家学者进行重点辅导，或者邀请本级和上级人大的有关专业人员从人大工作的政策性、方向性上进行辅导，或者聘请本级人大有经验的代表从实践性、操作性上进行宣讲，增强学习培训工作的针对性。如上海市人大常委会结合评议庭审工作，举办的“旁听百例庭审”专题学习培训班，使代表通过观摩学习，大大提高了他们对司法工作的监督水平。
3.理论学习与具体实践相结合。代表学习培训要注重理论与实践的结合，对履职中遇到的一些具体、疑难问题，要运用所掌握的知识分析、解决，既能巩固所学知识、检验掌握知识的程度，又达到提高代表参加学习培训的积极性和增强做好代表工作的自信心的目的。如各地普遍在组织代表开展视察、检查和评议等活动之前，组织代表有针对性学习相关的法律知识和政策文件，并运用在具体的监督活动中，不但能提高人大监督水平，还能锻炼代表履职能力，提高学习培训的效果。
4.传统教学与网络教学相结合。运用先进的现代科技教学方式，作为传统教学的补充，能极大地提高代表学习培训的效率。可以采取卫星远程教学的方式，把各地人大代表组织起来同步进行学习培训；也可以采取网络学习培训等更为灵活的方式，作为代表学习培训的补充；还可将所授课内容制成光盘发给代表，便于那些不能参加学习培训班的代表自学。
第四，完善学习培训机制
建立人大代表学习培训机制，是确保代表学习培训工作得到有效开展的重要保证。
1.制度保障。为保证代表学习培训工作能够扎实有效地进行，必须建立健全代表学习培训工作的长效机制。地方各级人大常委会机关应当结合本地实际，从代表学习培训的系统性和制度化两个方面着手建立各级人大代表学习培训制度，把代表在任期内参加学习培训情况纳入代表述职、接受选民和选举单位监督的重要内容之一，建立和完善代表学习培训考勤、考核制度和学习培训档案。做到代表每年至少参加一次集中学习培训；任期五年内，至少要让选民或者选举单位评议代表一次。对代表业务不熟、职责不清、代表作用发挥不好的，应让选民和选举单位有批评和重新选择代表的机会。
2.法律保障。为使代表学习培训工作不“走过场”，还应对代表学习培训的实施保障作出具体规定，有些规定经过实践后认为成熟的做法还应当建议写入代表法，用法律来保障代表学习培训工作得到较好的落实。通过立法明确：代表参加学习培训是代表依法履职活动的内容；代表参加学习培训的有关费用，从专项经费中列支；代表所在单位对代表参加学习培训，应予以保障；各级人大常委会有关办事机构，应制订出代表任职的五年学习培训工作规划，建立和完善代表学习培训登记制度，推进代表学习培训规范化、制度化建设。
3.激励机制。为使代表学习培训机制得到较好的落实，还应将代表学习培训与其本职工作挂起钩，如将代表学习培训与本单位工作考评挂钩，与代表评选评优结合起来，促进代表自觉自愿地参加学习培训，提高学习培训质量，增强学习培训的效果。
参考资料：
[1]杜文娟：《中国对全国人大代表培训步入系统化、制度化轨道》，《中新网》2005年12月18日。
[2]季明：《明年全国人大将强化人大代表的培训工作》，新华社2004年12月4日。
[3]李连宁：《建立代表培训制度提高代表履职能力》，《中国人大新闻网》2005年8月30日。
[4]刘剑锋、李军成、马志升：《地方人大应加强“代表培训”》，《中国人大新闻网》2006年1月4日。
[5]董珍祥：《建立系统制度的几点思考》，载《中国人大》总第159期。
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